截至2023年年底，我国共建有17个国家级测试示范区、7个车联网先导区、16座智慧城市与智能网联汽车协同发展试点城市，开放测试示范道路超过2.2万公里，发放测试示范牌照超过5200张，累计道路测试总里程8800万公里。
随着自动驾驶从小范围测试验证向技术快速发展、生态加速构建转变，政府管理部门应提前谋划储备相关政策、法规，有效应对自动驾驶商业化运营服务可能对城市交通带来的影响和挑战。笔者聚焦国内外自动驾驶技术发展现状和典型城市示范运营情况，针对存在的问题提出相应建议。
研发测试转入商业应用阶段
近年来，我国多座城市自动驾驶产业发展强劲，测试验证、示范应用持续推进，逐步由研发测试转入商业应用。
北京市分阶段有序推进自动驾驶场景开放。2021年4月，北京市设立智能网联汽车政策先行区，在亦庄开放自动驾驶载人测试及商业化运营，百度、小马智行等自动驾驶企业开展测试验证、载人示范、商业运营。2023年7月，北京市开放智能网联乘用车商业化试点（无安全员），试点区域内设置600多个落客站点，涵盖地铁站、企业园区、商圈、住宅等区域。依托早晚高峰时段的良好覆盖率以及站点的便利性、乘坐体验的舒适性等优势，自动驾驶出行服务逐渐成为当地居民通勤方式之一。据不完全统计，亦庄自动驾驶日均出行量达到0.36万人次，占区内出行总量的1.3%。此外，北京市顺义区、海淀区、通州区等地也积极推动自动驾驶测试。2020年，海淀区开通52条自动驾驶测试道路，覆盖永丰产业园办公区、苏家坨住宅区、环保园办公区及稻香湖休闲区。2021年，顺义区开放77条自动驾驶车辆测试道路，覆盖马坡、政务服务中心、石园街道、中德产业园等区域，设置站点约100个。2021年，通州区开放26条自动驾驶车辆测试道路，覆盖市委、市政府、朗清园、含英园、通州区政府等核心区域，设置站点约40个。
此外，上海市、广东省广州市、湖北省武汉市等10多座城市已开展自动驾驶商业化试点，其中武汉市已启动无安全员自动驾驶商业化运营服务，为进一步商业化运营奠定基础。自2022年6月启动智能网联汽车商业化试点以来，武汉市自动驾驶出租汽车月载客量快速增长。2022年12月，自动驾驶出租汽车月载客量突破2.1万人次。截至2023年1月，武汉已分五批开放了522条智能网联汽车测试路段，总里程为752公里，覆盖600平方公里区域，覆盖人口近200万。2023年，东风悦享和百度萝卜快跑自动驾驶常态化运营车辆突破400辆，在武汉逐步建立起至高铁站、机场等核心交通枢纽的自动驾驶运营专线，为当地市民提供便捷、舒适的出行服务。
“萝卜快跑”无人自动驾驶接驳车。
多国在自动驾驶领域积极立法
在国外，多个国家在自动驾驶领域积极立法，在道路测试、产品准入、运营安全、事故责任等方面发布一系列法律法规。德国、英国、日本采用构建统一的上位政策法规体系，以指导和支撑全国性自动驾驶出行服务商业化部署；美国则是“地方先行”，采用示范运营与地方性配套政策相结合的方式，在部分城市和地区率先开展自动驾驶出行服务商业化探索。
2020年，美国加州交通局发布自动驾驶汽车部署申请许可，要求申请企业提交自动驾驶失效技术说明、自动驾驶设计运行区域外或限制情况下车辆应急预案、自动驾驶企业相关技术豁免证明材料；美国加州公共事业委员会允许企业在获得部署申请许可的条件下，提交乘客安全预案，申请运营收费资质。2023年8月，美国加州公共事业委员会批准通用Cruise和谷歌Waymo在旧金山提供全天候全无人自动驾驶出租汽车收费服务，旧金山成为美国第一个实现全无人自动驾驶出租汽车商业化收费的城市。
2021年5月，德国通过《自动驾驶法》草案，成为全球首个允许L4级自动驾驶汽车参与日常交通并在全国范围应用的国家，在制度层面为L4级智能网联汽车实现常规道路运营提供了合法性。2022年5月，德国通过《自动驾驶车辆批准和运营条例》，对自动驾驶车辆运行许可证的申请和审查流程、申请运行区域的要求和审批条件、自动驾驶车辆的市场监督、相关参与方义务以及数据处理规则等作出规定。
在国内，多地立法工作成效显著，但在产品准入、运营许可等方面尚存空白。深圳市、上海市等地推进地方立法工作，广州市、郑州市等地探索智能网联汽车相关立法工作，加快推进智能网联汽车发展立法保障。以深圳市为例，《深圳经济特区智能网联汽车管理条例》是我国首部对自动驾驶汽车进行立法的地方性法规，为自动驾驶汽车道路测试、示范应用、准入登记、使用管理、网络安全及数据保护、交通违法及事故处理、法律责任等全链条立法打开先河，为我国道路交通安全法等法律法规修订提供参考。
2022年11月，工业和信息化部会同公安部组织起草了《关于开展智能网联汽车准入和上路通行试点工作的通知（征求意见稿）》，在全国智能网联汽车道路测试与示范应用工作基础上，遴选符合条件的道路机动车辆生产企业和智能网联汽车产品开展准入试点，并对通过准入试点的智能网联汽车产品，在试点城市的限定公共道路区域内上路通行。2023年12月，交通运输部印发《自动驾驶汽车运输安全服务指南（试行）》，在适用范围、应用场景、人员要求、安全保障、监督管理等方面作出明确规定。
当前，国内自动驾驶在产品准入、运营许可等方面逐步取得一些突破，建议加快推进自动驾驶政策创新，助力产业高质量发展。
自动驾驶商业模式构建受多种制约
政策法规不适应自动驾驶规模化部署及商业化落地需求。从全球范围来看，自动驾驶技术的安全性已得到初步验证。经过多年发展，我国自动驾驶整体能力有了长足进步，已具备了一定商业化条件，但受政策、法规限制，现阶段在产品管理、交通管理等方面的法律规定，不能完全适应自动驾驶规模化部署及商业化落地新阶段。
北京自动驾驶出租车。
配套服务基础设施有待提升。自动驾驶商业化试点运营目前仅支持在固定点位上、下车，乘用人无法自定义选择地点，缺乏自主选择的灵活性。乘用车地点主要集中在住宅、商圈、地铁站等高热度区域，且配套落客区数量无法全面覆盖。随着无线通信技术的快速发展，车路协同将成为智能交通发展新方向。但目前智能化道路设施建设与自动驾驶汽车的发展之间缺少协调，道路本身的智能化水平、道路基础设施和交通标志的发展现状与自动驾驶汽车要求存在差距。
缺乏整体系统性行业监管。由于缺乏自动驾驶商业应用相关上层法律法规文件指导，导致行业监管由多方开展，且监管部门职责划定不清，行业标准不一致。自动驾驶属前沿科技，技术商业应用带来重大转变。驾驶由人转向系统的变革，使现有监管模式在市场准入、道路准入、数据监管、安全应用等多方面均不再适用，急需探索调整。
可盈利商业模式有待构建。受制于环境、技术、条件等因素限制，自动驾驶技术目前无法实现全场景、全区域运营，完全自动驾驶商业化落地仍需时日。现阶段自动驾驶传感器、人员成本、测试费用、牌照问题等单车智能成本费用较高，车路协同发展配套基础设施改造建设投入较大，商业化试点的运营营收效益难以填补成本支出，可盈利商业模式有待积极探索构建。
立法引导规范自动驾驶商业落地
加快自动驾驶道路测试和商业化运营立法研究。目前，自动驾驶技术在国内各地商业化试点运营相关规范尚不统一，建议在现有政策法规的基础上，加快推进自动驾驶出行服务道路测试、商业化运营试点政策法规出台，逐步明确申请道路测试、商业化试点运营流程，明确允许自动驾驶车辆在社会道路上开展商业化服务所需基本条件，加速推动无人化测试、商业化试点等测试示范应用创新探索。相关管理部门加快推进自动驾驶出行服务配套政策，建立涵盖产品准入、运营管理、市场监管、上路上牌、事故保险等综合性政策法规框架体系。通过立法引领和规范自动驾驶汽车技术的发展，为自动驾驶出行服务大规模商业落地保驾护航。
提前研判新业态对交通运行的影响，谋划部署自动驾驶相关基础设施。现阶段自动驾驶出行服务规模较小，对居民出行及城市交通整体运行情况尚未造成显著影响，但随着技术升级完善、政策法规助推，自动驾驶车辆的渗透率会逐步提升，需要相关部门结合自动驾驶出行服务试点运营情况，适时开展未来自动驾驶出行服务大规模商业化落地后的预测，提前研判自动驾驶出行服务新业态发展对城市交通运行影响。同时要适度超前规划建设智能交通基础设施，发挥5G的远程控制优势，通过发展车路协同技术应用场景，探索“单车智能+网联赋能”的车路云融合发展思路，开展路边落客区、停车设施等基础设施规划设计，提高接乘效率，以推动自动驾驶共享出行有序发展，打造高品质、高效能的交通出行环境。
多款自动驾驶车辆服务厦门集美新城。
探索创新可持续行业监管模式。有效整合政府、企业、市场、技术等资源，通过政府引导、加速行业合作，统筹考虑未来准入、运营许可、市场监管等管理架构，探索创新可持续行业监管模式，为自动驾驶行业保驾护航。
探索成熟、可复制的商业模式。伴随技术快速迭代、政策渐次跟进、行业标准统一，加速推动自动驾驶产业链形成闭环，实现真正的自动驾驶无人化、规模化商业运营。探索自动驾驶与MaaS融合应用，为公众提供个性化出行选择。借助平台优势，实现自动驾驶出行的无缝对接，更利于自动驾驶出行服务的推广应用，加速自动驾驶技术实现大规模商业落地，打造成熟、可复制的商业模式。
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